乌苏拉-冯-德-莱恩在意大利科技周的演讲一开始就讲述了一个发人深省的故事。那是 2007 年。两个高中同学马尔科-帕拉迪诺（Marco Palladino）和奥古斯托-马里耶蒂（Augusto Marietti）在米兰的一个小车库里找到了自己，他们只有最起码的编程基础和一个他们认为是赢家的想法。三年来，他们走遍意大利寻找资金。得到的答案总是一样：太年轻，项目太大胆，风险太大。

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于是，他们收拾行囊前往旧金山。仅用了两周时间，他们就找到了第一位投资者。不久之后，他们的初创公司 Kong 成为独角兽。到 2024 年底，它以 20 亿美元的估值出现在时代广场纳斯达克大楼的大屏幕上。"冯德莱恩用意大利语说："我们在意大利和欧洲拥有的人才令人难以置信。"然而，有时这还远远不够。

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你们还需要一个支持性的环境。我希望欧洲能达到你们的标准"。

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孔祥熙的故事并非个案。它是结构性落后的一种表现，这种落后正在使欧洲流失最优秀的人才。欧盟委员会主席打算通过一项最雄心勃勃的提案来解决这一问题，以提高旧大陆的竞争力：即所谓的 "第28项制度"，这是一个新的可选法律框架，将彻底改变初创企业和创新型中小企业在欧盟的运作方式。

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欧洲的悖论：储蓄多，投资少

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冯德莱恩在都灵提出的数字很有说服力。"第一个问题，也是最明显的问题，是缺乏资金。我要告诉你们一些让你们吃惊的事情：欧洲并不缺乏资金"。欧洲家庭的储蓄接近 14000 亿欧元，而美国只有 8000 多亿欧元。然而，有些地方出了问题：在欧洲，只有 24% 的家庭金融财富投资于股票，而在美国，这一比例为 42%。

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结果如何？三分之一的欧洲独角兽最终离开了欧洲大陆。在意大利，尽管风险投资在十年间增长了 600%，但独角兽企业的数量仍然很少。"我们不能接受我们最聪明的人才为了成功而被迫离开。

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各自为政阻碍欧洲发展

"欧盟委员会主席说："我们生活在这样一个时代：一行代码可以在几毫秒内跨越整个大陆，而创造它的初创企业却仍被困在边境。单一市场支离破碎。在其他大洲扩张往往比在欧洲扩张更容易。处理27个不同的立法和官僚机构可能会成为一场噩梦"。

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都灵公告：第 28 个政权来临

正是在这一背景下，冯德莱恩在意大利科技周的观众席上宣布了解决方案："欧盟委员会正在提出一种全新的方法，以改变全欧洲创新企业的运营方式：第28制度。该立法提案将于 2026 年初提交布鲁塞尔。

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"他看着出席 OGR 的年轻创新者说："我希望你们能像旧金山的初创企业一样在美国发展壮大。第28项制度应允许欧洲初创企业在欧盟范围内以一套统一的规则开展业务，而不必再在27个不同的国家法规之间来回穿梭。

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总统还宣布了其他支持欧洲科技生态系统的措施："Scaleup Europe 基金"，该基金将与私人个人合作进行数十亿美元的投资，以支持从人工智能到量子技术等战略领域；以及 "AI First "战略，以加快人工智能在欧洲的应用。

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但真正能改变游戏规则的提案是第 28 项制度。冯德莱恩指出："当然不是通过撕毁我们的立法：这些已达成共识的规则提供了确定性和可预见性。但我们需要简化，促进创新，"冯德莱恩指出。

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从德拉吉到冯德莱恩：理念的起源

冯德莱恩在都灵宣布的二八机制构想并非凭空而来。这是马里奥-德拉吉应冯德莱恩本人的要求于2024年9月提交的《欧洲竞争力报告》的核心建议之一。这位前欧洲央行行长和意大利总理认为，监管分散是欧洲创新型企业发展的主要障碍之一。

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德拉吉在报告中指出了一个无情的事实，冯德莱恩后来在讲话中也提到了这个事实：在过去五十年中，没有一家市值超过 1000 亿欧元的欧盟公司是从零开始创建的，而在美国，成功的故事却层出不穷。问题出在哪里？欧洲的初创企业必须应对 27 种不同的国家法规，这种官僚主义迷宫减缓了企业的发展速度，并迫使许多公司迁往海外。

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恩里科-莱塔在 2024 年 4 月提交的题为 "远不止一个市场 "的关于单一市场的报告中也提出了这一解决方案："第 28 个制度或虚拟第 28 个国家的想法旨在找到一种折中方案，既能满足所有成员国保持其自身法规的意愿，又能满足投资快速通道程序的需要。

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该提案随后被列入欧盟委员会的正式议程。9 月 10 日，冯德莱恩在斯特拉斯堡发表欧盟咨文时，将第 28 条制度与第五项知识与创新自由等其他目标一起，纳入了 2028 年前单一市场的路线图。

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特拉华模式：美国的灵感

第 28 项制度的灵感直接来自美国，更具体地说，来自特拉华州。这个位于美国东海岸的小州建立了一个对企业如此友好的监管体系，以至于《财富》500 强企业中 67% 的公司--从沃尔玛到亚马逊，从埃克森美孚到苹果--都选择在这里注册成立。

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特拉华模式的成功在于其简单性：一套规则、快速高效的程序、低成本。一家加利福尼亚的初创企业可以在全美范围内进行扩张和融资，而无需应对 50 个不同州的立法。相比之下，正如冯德莱恩自己承认的那样，"我们的创新型初创企业必须应对 27 种不同的法规。我们希望提出第 28 种制度，让他们能够进入整个单一市场，并有机会发展壮大"。

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第 28 项制度的规定

第 28 个制度的目的不是取代国家法律，而是提供一个自愿的替代方案。创新型初创企业和中小型企业将可以选择在这一新的欧洲法律地位下成立，并从以下方面受益：

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• 全欧盟统一的公司法、破产法、劳动法和税法规则
• 在 48 小时内快速成立公司
• 只需一套规则即可在欧洲开展业务：在德国招聘员工、在法国销售产品、在西班牙开设办事处，而无需每次都适应新的国家法规
• 员工股票期权标准化

根据冯德莱恩提交的《竞争力指南》，该提案应于 2026 年第一季度正式提出。

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科技生态系统的支持

该倡议在欧洲技术生态系统中获得了跨党派的支持。为促进第 28 项计划而于 2023 年创建的 EU Inc 请愿书已收集了数万个签名，并得到了 Stripe、Wise、Revolut 和 DeepL 等公司以及 Index、Atomico、红杉和 Lightspeed 等投资者和风险投资家的支持。

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支持者包括著名的科技企业家，如 Niklas Zennström（Skype 创始人）、Paul Graham（Y Combinator 联合创始人）和 Patrick Collison（Stripe）。爱尔兰司法专员迈克尔-麦格拉斯（Michael McGrath）已被任命领导实施工作。

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我们不能再忽视延迟的数字

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冯德莱恩在都灵和随后的演讲中提供的数据令人震惊地描绘了欧洲技术落后的景象：

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• 独角兽：2024 年中期，全球共有 1400 多家独角兽企业（估值超过 10 亿美元的未上市初创企业）。其中一半以上在美国。欧洲和中国各占 14%。
• 人才流失：在过去 15 年中，由于缺乏适当的监管环境和充足的资金，约 30% 的欧洲独角兽企业已迁出欧盟，主要迁往美国。
• 市值：在过去五十年中，没有一家市值超过 1000 亿欧元的欧盟公司是从零开始创建的。与此同时，仅在过去二十年中，美国就诞生了六家市值超过这一限额的科技公司。
• 资本外逃：每年有3 000 亿欧元的欧洲公民储蓄最终流向美国资本市场，而美国资本市场却利用这些储蓄收购欧洲公司，这令人啼笑皆非。
• 投资差距：在欧洲，只有 24% 的家庭金融财富投资于股票，而在美国这一比例为 42%。欧洲公司在研究和创新方面的支出比美国公司少 2700 亿欧元。

"冯德莱恩在都灵重申："我们知道，独角兽的数量仍然太少，其中三分之一最终离开了我们的大陆。"这是一个我们不能忽视的警示信号"。

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实施方面的挑战

尽管达成了广泛的政治共识，但通往第 28 个制度的道路并非没有障碍。过去的经验，如"欧洲学会"（Societas Europæa），表明了在 27 个成员国都想保持各自立法特权的情况下，制定真正统一的法律文书是多么困难。

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专家们认为，成功的关键在于自愿方式：第 28 个制度并不强加对国家立法的修改，而是为那些希望在欧洲范围内运作的国家提供了一个替代方案。这是一个折中方案，可以在其他尝试失败的地方发挥作用。

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竞争力战略的一部分

第 28 项计划是更广泛的 "欧洲竞争力指南"（European Competitiveness Compass）的一部分，其目标是将企业的行政负担减少 25%，将中小企业的行政负担减少 35%。冯德莱恩说："欧洲拥有在竞争中取得成功所需的一切。但与此同时，我们必须改正我们的弱点，以重新获得竞争力"。

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该战略以德拉吉和莱塔报告的建议为基础，还包括其他措施，如储蓄和投资联盟、人工智能千兆工厂以及先进材料、量子技术和机器人行动计划。

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在 2024 年 11 月于布达佩斯举行的欧洲峰会上，冯德莱恩重申："创新型初创企业告诉我们，它们进入单一市场的维度非常麻烦，因为它们往往需要应对 27 种不同的法规。有了第 28 个制度，它们将可以进入整个单一市场，并将有机会发展壮大"。

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从斯特拉斯堡到都灵：协调一致的战略

冯德莱恩 10 月 3 日在意大利科技周上的讲话是在她 2025 年 9 月 10 日在斯特拉斯堡发表国情咨文几周之后发表的，她在讲话中已经宣布了对二八机制的承诺，将其作为更广泛战略的一部分。

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正如莱塔报告所强调的，单一市场仍不完整，尤其是在金融、能源和电信这三个领域，"他在斯特拉斯堡说，并宣布了直至 2028 年的单一市场路线图，其中包括第 28 个制度和 "知识与创新第五自由"。

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结论：欧洲面临的生存挑战

在提交报告一年后，马里奥-德拉吉发出了明确的警告："我们的增长模式正在消退。脆弱性正在增加。没有明确的途径为我们所需的投资提供资金"。德拉吉认为，布鲁塞尔的不作为可能威胁到欧洲的主权和经济竞争力。

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第 28 项制度是对这一挑战的具体回应。但正如冯德莱恩在都灵看着在场的年轻创新者们所说：'有多少次你们被告知目标太高？有多少次你们认为自己无事可做？然而，你们在这里。这并不是因为你们从未失败过，而是因为你们总能找到重回正轨的力量"。

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信息很明确：欧洲拥有人才、资本和技能。欧洲缺乏的是一个综合生态系统，让这些要素结合起来，产生具有全球竞争力的创新。二八机制是建立这一生态系统的工具。

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冯德莱恩在都灵总结道："我希望人工智能的未来在欧洲书写。我希望最好的欧洲选择欧洲"。金刚的故事、马可和奥古斯托的故事，他们不得不漂洋过海，才能看到自己的才华得到认可，这样的故事不能再重演了。这就是第28个政权的目标：让下一个金刚在这里，在欧洲，在他们的家园出生和成长。

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正如冯德莱恩在国情咨文中所说："这必须是欧洲独立的时刻。如果我们团结一致，就能抓住这一时刻"。28 号决议是实现经济和技术独立的支柱之一。

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欧洲能否在为时已晚之前将言辞转化为行动，我们拭目以待。

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资料来源和参考文献

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正式文件：

• 欧盟委员会 - 冯德莱恩主席关于 2025 年欧盟状况的讲话（2025 年 9 月 10 日）
• 马里奥-德拉吉--"欧洲竞争力的未来"（2024 年 9 月）
• 恩里科-莱塔--"远不止是一个市场"--欧洲单一市场报告（2024 年 4 月）
• 欧盟委员会 - 欧盟竞争力指南（2024 年 11 月）
• 欧盟委员会--欧盟初创企业和扩大规模战略 "选择欧洲，开始创业和扩大规模"（2025 年 5 月）

演讲和讲座

• 乌苏拉-冯德莱恩 - 在意大利科技周上的演讲，都灵（2025 年 10 月 3 日）
• 乌苏拉-冯德莱恩 - 布达佩斯欧洲峰会新闻发布会（2024 年 11 月）
• 马里奥-德拉吉 - "德拉吉报告发布一年后 "会议，布鲁塞尔（2025 年 9 月）

倡议和运动：

• 欧盟公司 - 第 28 届欧洲税制请愿活动(https://euinc.org)

文章和分析：

• 安莎社--"创新法和第 28 个制度，欧盟初创企业战略即将出台"（2025 年 5 月）
• Borsa&Finanza - "欧盟公司，第 28 个欧洲税制项目是什么"（2024 年 11 月）
• EconomyUp - "什么是二八机制，为什么它对欧洲企业创新很重要"（2025 年 2 月）
• Euractiv - "第 28 个虚拟国家：莱塔眼中通向欧洲经济一体化的桥梁"（2025 年 1 月）
• 意大利创业公司--"选择欧洲创业和扩大规模，欧盟委员会的新计划如何运作"（2025 年 5 月）

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